华东师范大学商学院工商管理系系主任   杨蓉

北京市一清环卫工程集团董事长唐大明与总会计师于小兰一起共事多年的老同事。1999年，北京市一清环卫工程集团的前身——清洁车辆场为了解决职工的住房问题，专门向上级申请了1500万元资金，购买48套住宅。唐大明让于小兰亲自办理了其中三套房子的手续，一套房子的产权人是唐大明的爱人陈某，而另外两套的产权人则成了于小兰。于小兰感激于董事长的知遇之恩，对老板言听计从，不惜冒着犯罪的危险私设账户转存巨额资金，在小金库里积攒下3600万元。

2006年3月1日唐大明突然去世。此后，在清产核资和对唐大明任职期间经济情况的两次审计过程中，小金库一直没被发现。2008年，因有人举报于小兰的研究生学历造假，她才进入纪检部门的视线。经过大规模审计，2008年3月3日，于小兰隐匿小金库一事终于浮出水面。

2008年11月17日,北京市检察院第二分院向北京市二中院提起公诉。检察机关指控,于小兰与唐大明将公款238万余元非法占有购买三套住房,将公款3612万余元予以隐匿并非法占有。2009年5月22日,会计于小兰以贪污罪判处死刑，缓期两年执行。这一案也被称为“中国小金库第一案”。

如何认定“小金库”

所谓小金库（hidden reserves 或 off-book accounts）是指违反法律规定及其它规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

认定是否属于小金库，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿，通俗地讲就是账外账。

小金库看似小，但藏金量多，危害甚大。小金库的存在，不仅扰乱正常的经济秩序，导致国家财税流失，助长腐败行为。这种危害是由它的基本特点决定的。这些特点是:

一是绝对的权力性。小金库绝大部分集中掌握在单位领导等少数人手中，支配的随意性很大。在1998年前后，唐大明先后将下属企业的法定代表人统一由自己担任，进一步掌控了所辖企业的权力。唐大明之所以这样做，主要想法是为统一掌控财权，而他堂而皇之的理由就是为手下的员工谋福利，1999年为企业职工购买最后一批福利房，就是唐大明集中财权的一次大手笔。

二是行为的同伙性。在现行财务管理体制下，财务人员隶属于本部门、本单位，独立性较差，容易产生寻租合谋和行政命令裹挟下的违规违法现象。私设小金库，很大程度上暴露出对部门和单位领导权力的制约与监督不足。

三是手段的隐蔽性。随着市场经济不断完善和反腐败斗争不断深入，私设小金库的形式也更加隐蔽。近年来，在一些机关事业单位小金库的设置运作手段不断翻新，使小金库的存在带有极强的隐蔽性。在中国小金库第一案中，2005年7月，唐大明以合作开发环保项目为名，成立了董村垃圾处理有限公司，该公司成了于小兰和唐大明倒账的工具，至2006年2月，账户内的资金已高达3600余万元。

四是形式的多样性。过去一些单位、部门私设小金库，多采用变现或个人存折的方式，直接掌握控制这部分资金。随着行政审批制度、预算外资金管理制度、公共财政制度的建立和不断完善，感知传统方式的目标大，容易暴露。因此，一些部门往往将资金秘密转移到下属单位，使下属单位的账户成为其小金库。中国小金库第一案中，一清集团公司下属10多个子公司，这些公司的所有收入均不入企业大账，而是单独立账，成为企业的小金库。

为何小金库屡禁不止？

对小金库这个明显违反有关法律法规的问题,为何禁而不止、治而不绝?其难以根除的原因在于源头难以清理：

思想认识模糊是小金库产生的思想根源。企业小金库问题之所以长期得不到根治,其中一个非常重要的原因,是企业领导者思想认识模糊。有些领导认为,小金库的存在具有普遍性和合理性,没有必要大惊小怪；有些领导认为,谋求私利属于不正之风,但用小金库的钱为职工谋福利,就不是不正之风。

 制度不够严密是小金库产生外部的重要前提。小金库的产生同特定的制度安排及其缺陷有着密切的关系。管理制度存在缺陷，财务公开没有完全落实。我国的财政收入中，除税收收入外，还有规模庞大的非税收入。不仅有预算内非税收入，还有预算外非税收入甚至制度外非税收入。而后两者往往游离于预算管理范围之外，既不公开，也不透明，这就给一些单位私设小金库以可乘之机。

监督管理不力是小金库长期存在的重要基础。不少领导认为单位业务单一，有无风险控制无所谓，花大力气去设计一套监管制度就是作茧自缚；有的单位只注重制度本身的制定，而忽略执行效果；还有的把内部监管的建立和执行看作是财务人员的责任，与自己无关。领导把小金库当成“小事”看待，缺乏监管意识。

治理小金库策略

我国政府历来重视对小金库的治理工作，自上个世纪80年代以来，曾先后开展了三次全国范围的小金库专项治理工作，分别是1989年、1995年和2009年。